|
|
|
|
Dilema požadavků bezpečnosti ve střetu s občanskými svobodami a pravomoci tajných služeb, poznámky k problému V sedmdesátých letech 20. století byla Spolková republika Německo sužována ataky teroristických organizací, zvláště Frakce Rudé Armády. Spolkový kriminální úřad (BKA) se snažil zvládat problém mimo jiné využitím tzv. rastrového pátrání v dostupných databázích. Rastrové pátrání znamená výběr vyhledatelných znaků - vlastností a vzorců chování podezřelých typů osob a vlastností použitých věcí, a to znaků co možná rozličných. Vzniká vícematicové síto znaků, rastr nebo rastry. Čím přesnější je rastr a čím vyhraněnější jsou znaky, tím více stoupá pravděpodobnost, že když se "skrze matici – rastr" propátrávají hromadná data, dostaneme se ke hledané osobě. Příklad: bylo známo, že teroristé s oblibou najímali své konspirační byty ve výškových domech s výtahem vedoucím až do podzemních podlaží (garáže) a poblíž výpadovek; nájemné a další platby platili předem a vždy v hotovosti. Údaje o domech a platbách jsou součástí různých evidencí (databází), ovšem nikoli evidencí policejních. Tyto evidence jsou shromážděny jinými subjekty a za jiným účelem; jejich využití k policejnímu pátrání tehdy neupravoval žádný zákon. Tehdejší šéf BKA Horst Herold byl pro své metody terčem kampaní v tisku a byl také v ostrém sporu se spolkovým pověřencem na ochranu dat. BKA rastrovým pátráním nalezl teroristu Rolfa Heisslera. Heissler zapadal do několika kategorií znaků – mj. účet za elektřinu platil v hotovosti a nebyl přihlášen v evidenci obyvatel. Na konci onoho počítačového pátrání zbyly dvě osoby, on a jakýsi drogový dealer. 9. června 1979 byl ve Frankfurtu-Sachsenhausenu Heisser zatčen. Metody rastrového pátrání1) nakonec v SRN v roce 1985 byly vtěleny do trestního řádu. [1] Je však pravda, že následný (celoevropský !) vývoj, který zpřísnil právní normy týkající se ochrany osobních údajů, podobné metody velice ztížil. U nás je to téměř nemožné – podle dikce českého zákona č. 101/2000 Sb. v platném znění je povoleno "shromažďovat osobní údaje odpovídající pouze stanovenému účelu …". Napětí mezi požadavky bezpečnosti a možným omezením práv a svobod je nepochybně existuje a dilema, které vyvolává, je velmi závažné. Tvrdím ovšem, že dané téma je politiky a novináři traktováno velmi povrchně, zhusta účelově a neodpovědně. Používá se v podobě zcela falešného kontrastního sloganu "svoboda nebo bezpečnost", a přitom se straší Velkým Bratrem ze špatně přečteného opusu Orwellova2). Při serióznějším pohledu je zřejmé, že fenomén relace bezpečnosti a občanských svobod "je nutno spatřovat ve vztahu neustálého a dynamického napětí mezi dvěma zcela legitimními zájmy a hodnotami: mezi existenčním zájmem státu na straně jedné a mezi zájmem ochrany základních práv a svobod jednotlivce na straně druhé. Toto napětí přitom může být viděno i jako pouze zdánlivé", neboť "prvořadým zájmem jedince by mělo být též to, aby stát reálně garantoval vnitřní a vnější bezpečnost a aby za tímto účelem disponoval dostatečnými prostředky" [Dančák a Šimíček, 3]. Jde o odpovědné zvažování a nalézání rovnováhy mezi vlivem a mocí státu a postavením občana. Tvrdím, že nalezení této rovnováhy je možné. Nalézt ji předpokládá ovšem opakované rozhodování o proporcionalitě oněch vztahů, rozhodování nesnadné, protože z principu neexaktní; jde vždy o politickou volbu. Ostatně i české právo počítá s řadou prostředků, kterými může zvládat ohrožení hodnot státu a společnosti (viz Filip [4] ). Předesílám, že podle mého soudu tyto prostředky nedostačují. Výborný [5] správně připomíná, že chceme-li v nové situaci splnit závazek neomezovat základní práva a svobody občanů, je třeba dvakrát podtrhnout slovo základní. Do diskursu obhájců lidských práv se v posledním dvacetiletí dostala nebezpečná tendence vytvářet stále rozsáhlejší katalogy práv. Tvrdím, že v moderní, sterými vazbami propojené a tudíž snadno zranitelné společnosti mezi základní občanská práva nepatří - fakticky dnes vyžadované - "právo na anonymitu" a že toto "právo" není totožné s právem na soukromí a s právem na ochranu osobních dat. Je snad možnost (v některých demokratických státech zakázaná) držet a používat anonymní předplacenou kartu3) do mobilního telefonu (u nás typ Go nebo Twist) mým nezadatelným lidským právem? A co masivně nabízená možnost pořízení anonymních e-mailových adres a zasílání elektronické pošty přes servery - anonymizéry? 4) Mám za to, že jde o ultraliberální luxus, který je ke škodě společnosti. Množina řešení, kterými se má posílit bezpečnost posílením moci státu na úkor některých práv a svobod se zpravidla rozpadá na dvě hlavní skupiny: do prvé spadá možnost částečné či dočasné derogace některých občanských práv obecně (viz např. Pikna [6]) a v krizových situacích zvláště; do druhé skupiny patří úvahy o zvýšení pravomocí (kompetencí) policejních těles a tajných služeb. I. Než se budu věnovat tématu posílení pravomocí, jen několik poznámek k tématu prvému. a) V současném období ataků mezinárodního terorismu nepovažuji za možné zodpovědně zajistit bezpečnost bez jistého přesně stanoveného omezení dosavadních práv, zejména týkajících se stávajícího rozsahu bankovního a telekomunikačního tajemství. K otázce, zda je k takovému omezení v ČR nutno zasáhnout přímo do ústavního práva, soudím, že nikoli. Základní práva a svobody upravuje Listina základních práv a svobod. Jejich meze lze na základě článku 4 odst. 2 citované Listiny upravit pouze zákonem. Pokud si položíme otázku, zda existuje zásadní důvod ze změně Listiny samotné, tedy, zda k omezení jistých práv a svobod v zájmu zajištění bezpečnosti je nutná změna Listiny, lze odpovědět, že není. Prostor potřebný k omezení práv a svobod Listina dostatečně poskytuje citovaným ustanovením čl. 4 odst. 2. Požadovaného účelu lze tudíž dosáhnout úpravou mezí základních práv a svobod příslušnými zákony. Jiný problém je, že současná česká právní úprava tak vůbec nečiní důsledně. b) Občané by zpravidla za krizového stavu neměli příliš námitek proti pozastavení "konzumovatelnosti" některých práv. Vyžadovalo by to ovšem vyhnout se pouze obecným konstatacím a dostatečně podrobně (čert se skrývá v detailech) občany informovat, o jaké konkrétní právní a mocenské prostředky by v konkrétní situaci šlo (viz Schorm [7]). Co však občany děsí, je obava, že dočasně zavedená omezení zůstanou natrvalo, totiž že exekutivě se zalíbí "pohodlné vládnutí". Tomuto nebezpečí se dá čelit (předem ustavenými) transparentními a účinnými kontrolními mechanismy, nejlépe ze strany více (na sobě nezávislých) subjektů. Každou lidskou činnost (snad kromě prvých hodin či dní události typu živelní pohromy) lze průběžně dokumentovat a následně posuzovat. c) Kvalita právního vědomí té které společnosti a vědomí bazální solidarity k zájmům celku a zájmům ostatních může, doufejme, vést k tomu, že se vzdáme jistého komfortu – příkladem jsou kontroly na letištích. Rozhodujícím faktorem pro to, zda a které omezující opatření je veřejností akceptováno, je tradice, nedávná historie a politická kultura dané země. Různá reglementační opatření se v různých zemích setkávají s různou odezvou. České občany udivuje odpor, se kterým je v anglosaském prostředí přijímán návrh na zavedení průkazů totožnosti. Na druhé straně možnost jakéhokoli zvýšení pravomoci policie nebo tajných služeb je u nás mnohými - po nedávné zkušenosti naší veřejnosti s komunistickým režimem - interpretována jako akutní hrozba návratu starých pořádků. d) Za velmi vážný problém považuji odpověď na otázku, kdo má být tím, jenž jest oprávněn ve vážné krizové situaci (představme si například útok biologickým agens na hlavní město) stanovit zvláštní reglementační příkazy a konkrétní rozsah derogace základních práv. Domnívám se, že ani moc výkonná, ani zastupitelské sbory různých stupňů nejsou imunní proti nadužití takových kroků. Soudím, že optimální řešení by spočívalo ve zvláštních tělesech, složených z vybraných jednotlivců, kteří se neúčastní soupeření politických sil, ani nejsou součástí státních úřadů. Tento sbor úctyhodných jedinců s velkou životní zkušeností by sice byl předem vybrán a připraven, ale byl by povolán jen v krizové situaci a po jejím skončení by se vrátil do svého původního "ne-mocenského" prostředí. Nenahrazoval by vedení státu, ani orgány krizového řízení, ani by nesuploval velení ozbrojeným sborům; byl by jen "dočasnou krizovou státní radou", stvrzující nebo nestvrzující verdikt o eventuálním omezení základních lidských práv. Jsem si ovšem vědom, že toto řešení, jakkoli systémově čisté, je v naší zemi politicky neprůchodné. II. Druhá skupina řešení k posílení bezpečnosti jsou požadavky zvýšení pravomocí (kompetencí) policejních těles a tajných služeb. O policejních pravomocích zde hovořit nechci; jen připomenu obecně známou situaci, legislativní zmetek, byť se netýká přímo úrovně národní bezpečnosti; český policista dnes nemůže opilci zabavit řidičský průkaz. Tvrdím, že zpravodajské služby liberálních demokracií potřebují zvýšení svých kompetencí a pravomocí, pravda - různé v různých zemích. Zdaleka se to netýká jen pověstných odposlechů, a těch dokonce jen v menší míře. Může to být například lepší právní ochrana (tzv. "funkční garance" – italský termín) jejich příslušníků, kteří pod hlubokým krytím (utajením) pronikají do zločineckého prostředí. Zejména je to však možnost vstupu a využití databází, vzniklých činností jiných orgánů veřejné správy, například těch, které jsem zmínil v úvodním příkladu rastrového pátrání. Samozřejmě, a to zdůrazňuji, všechna stávající i budoucí oprávnění nechť jsou podrobena odborné a nezávislé kontrole. Tak i shora připomenuté rastrové pátrání a vůbec všechny vstupy do evidencí lze co do možného zneužití ohlídat – a to při dodržení všech zásad potřebného utajení a diskrétnosti – automatizovanou a nevymazatelnou registrací všech přihlášení (logování). Následná kontrola provedených jednotlivých aktivit státních orgánů, zejména je-li spojena s posuzováním osobní odpovědnosti aktérů události, je ovšem spojena s jedním velmi reálným nebezpečím. Je to snaha "po neštěstí označit viníka", tedy až z archaických mýtů pramenící potřeba obětního beránka. Je to nešťastný trend procedurální hyperkorektnosti, který vede řadu institucí veřejné správy (a zdaleka nejen v naší zemi !) k úzkostlivé firemní kultuře alibismu, obav "jen aby nebyl průšvih". Tento trend je vedlejším produktem či rubem jinak pozitivní tendence liberálních demokracií posledních 30 let, totiž tendence ke změně vztahu státu k jeho občanovi a zvýšení možnosti vymahatelnosti jeho práv na státu. Každý z nás si může vybavit příklady některých kauz, v nichž například policie nebo některý záchranný sbor nejednali aktivně, neprováděli žádoucí třebas i preventivní kroky, a poté došlo k tragédii. Často v médiích skloňovaná tak zvaná selhání zpravodajských služeb nepramení vždy jen z toho, že by pracovaly nevynalézavým a jen rutinním způsobem. Významným faktorem je úzkostlivá snaha neudělat chybu, vyhnout se nepříjemnostem následných inspekčních šetření, předem uhnout před tlakem aktivistů, právníků, politiků a svých vlastních nadřízených – je to méně riskantní. Inu, Zeitgeist. V jiném textu [8] jsem stručně popsal, jak americké zpravodajské služby po roce 1975 (v období po aféře Watergate) byly oslabeny institucionálními i neformálními tlaky, následujícími po vyšetřování CIA a dalších amerických služeb komisemi Kongresu. Vyšetřování vedlo k odhalení postupů z 50. a 60. let, postupů, které ve světle převládajících politických konceptů 70. (a následujících) let byly nazírány jako nemorální, nesprávné, ne-li zločinné. V 80. i 90. letech v CIA i jinde ve zpravodajských službách a dalších silových složkách sílil risk-averse přístup. V roce 1996 zakázalo nejvyšší vedení CIA operativcům v terénu navázat vztah spolupráce se subjektem, který spáchal zločin či porušoval lidská práva. Dle dobového bonmotu bylo tajným službám zakázáno spolupracovat s lidmi, "které byste si nepozvali domů na večeři". Tato kultura alibismu byla u výzvědných služeb se zahraniční působností "obohacena" ještě dalším druhem nechuti riskovat – například zpravodajská práce proti militantním islamistům ve středoasijském terénu byla rozsahem pramalá, neboť "operace, jejichž součástí by musel být průjem jako způsob života, se prostě nekonají." Dopady na efektivitu práce byly zřejmé. Zdůrazňuji, že po 11. září tento přístup postupně bere za své. Oprávnění, jimiž disponují české zpravodajské služby, jsou nepatrná. Ze vzpomínek na všeobjímající represivní tajné policie minulých režimů a také možná z obav ze zneužití služeb pro partikulární účely nastavila legislativa v roce 1994 pro nové služby nového státu extrémně malé kompetence, do jisté míry je předurčující k neúspěchům a bezmoci (např. znění § 11 zákona o zpravodajských službách ČR č. 153/19945)). Kompetence služeb jsou "nastaveny na stav míru a pokoje" a v dobách vážného ohrožení budou nepoužitelné. Připomínám, že v ČR je uplatněn model absolutní rozluky mezi kompetencemi zpravodajských služeb a kompetencemi trestně právními! V řadě demokratických zemí uplatňují opačný model a dokáží jej přitom zkontrolovat. Bez ohledu na nový fenomén mezinárodního terorismu se v ČR jak laickou veřejností, tak odbornou právní veřejností (a rovněž většinou politické elity) na zpravodajské služby nahlíží jako na státní orgány, které při plnění úkolů v rámci své zákonné působnosti tak jako tak obcházejí nebo porušují právní předpisy a proto jejich pravomoci není třeba upravovat zákonem, neboť to přináší více problémů, než setrvávání v poloze "mrtvého brouka". K naplnění ideje právního státu, především v zájmu respektování Ústavy ČR a Listiny základních práv a svobod je ale nezbytné, a z pohledu zpravodajských služeb nejen možné, ale vítané, upravit jejich pravomoci důsledně zákonem a vytvořit tak pevný právní rámec jejich činnosti, který jim přitom umožní plnit jejich poslání, tj. nebude služby svazovat. Do tohoto rámce musí zapadat nejen oprávnění a povinnosti zpravodajských služeb, ale současně zajištění ochrany informací a ochrany zainteresovaných osob a účinná a přesně strukturovaná kontrola zpravodajských služeb. Hovořím o pracovních nástrojích, které český i německý právní jazyk nazývá "specifické zpravodajské prostředky" a čemu anglosaské jazykové prostředí říká "intruzívní metody", tj. populárně řečeno o agentuře, odposleších, sledování atd. České zpravodajské služby, chtějí-li v zájmu bezpečnosti a ochrany zájmů ČR plnit uložené úkoly, musí v současné době postupovat - např. při získávání potřebných informací provenience orgánů veřejné správy - zcela zbytečně mnohdy na hranici ústavnosti. (Zdůrazňuji, že české zpravodajské služby by upřímně daly přednost právně čistšímu a současně levnějšímu řešení.) Nikdo přitom nepopírá, že zpravodajské služby takové informace potřebují. Podmínkou pro udělení zvýšených pravomocí je bezpochyby účinná kontrola činnosti zpravodajských služeb, rozumí se kontrola jejich celkové činnosti (na rozdíl od shora zmíněné následné kontroly jednotlivostí, např. vstupu do databází). Ani právní úprava kontroly zpravodajských služeb není v ČR uspokojivá. Příslušné pasáže zákona zůstávají od roku 1994 nenaplněny (viz např. [9]! Na podrobnější popis různých metod mechanismů a způsobů kontroly zpravodajských služeb ve světě zde není prostor. K tomu odkazuji na četné zahraniční práce, namátkou např. [10] [11] [12]. Shrnu jen heslovitě: 1) Nejprve je třeba odlišit úrovně, tj. odlišit politickou odpovědnost, koordinaci, řízení a kontrolu (dohled). 2) Zpravodajské služby jsou orgány moci výkonné, proto v prvé řadě musí existovat specifická kontrola efektivity ze strany exekutivy. K tomu existuje celá řada účinných mechanismů (např. personální volba šéfů, forma zadávání úkolů, přidělování peněz, institut generálního inspektora, ověřování dat více pracovišti, různé vyšetřující komise aj.). 3) Vedle toho existuje možnost kontroly všeobecnými postupy státní správy (finance - účetní dvůr, audit; instrumenty trestního práva aj.). 4) Nezbytná je kontrola mocí zákonodárnou, a to buď přímá, nebo nepřímá. 5) Existuje možnost následné i předběžné kontroly mocí soudní. 6) Existuje možnost kontroly specifickými institucemi kombinované povahy. Všechny tyto prvky institucionální kontroly se vyvíjejí, mnohdy v ostrém politickém zápase se hledá optimální model, který by ustavil účinnou kontrolu služeb a přitom neznemožnil plnění jejich úkolů, t.j. "neukontroloval je k smrti". Mají-li totiž zpravodajské služby dělat efektivně svou práci, musí jisté citlivé sféry aktivit zůstat nepovolaným utajeny. Jsou to obvykle tři oblasti [11]: 1. Informace o operacích, zdrojích, metodách, procedurách a prostředcích. 2. Identita personálu služeb a ochrana jeho znalostí. 3. Původ a detaily zpravodajských poznatků a informací poskytnutých zahraničními vládami nebo zpravodajskými službami. V kontrole zpravodajských služeb je nezbytné inspirovat se zahraničními zkušenostmi, aniž by se cizí modely, zasazené do tamních souvislostí, bezduše kopírovaly. Osobně považuji za systémově nejméně poruchový model kanadské parlamentní kontroly. Tu vykonává Výbor pro dohled nad zpravodajskou činností (Security Intelligence Review Committee – SIRC) [13]. Má rozsáhlý mandát a pravomoc, včetně vstupu do tzv. živých svazků. SIRC je unikátní tím, že je to orgán ustavený parlamentem, ale není složen z poslanců, nýbrž z osobností stojících mimo aktivní soupeření politických sil. To mu dává povahu nezávislého tělesa. Závěrem chci říci, že tvrdím-li, že ustavení nové rovnováhy mezi právy a občanů a pravomocemi státních orgánů je možné, jsem současně skeptický, že je to u nás proveditelné. Lidé u nás nevnímají pocit bezprostředního ohrožení, protože "se dosud tady nic nestalo". Proto ani zákonodárci po mém soudu nebudou ochotni bez "dostatečné osobní zkušenosti" nezbytné kroky přijímat. Poznámky: 1) O rastrovém pátrání viz též Jirásková [2]. 2) Nebezpečí spočívá údajně v plošném a trvalém sledování elektronických stop, které při svém počínání zanecháváme, tedy v jakémsi "on-line" dozoru nade všemi. To je ovšem omyl, z logických důvodů nemůže existovat systém, který by dokázal dozírat na celý "elektronický svět", natož ne v reálném čase; nemůže existovat superpočítač, který by monitoroval např. celý internet. Jiná věc ovšem je možnost výběrového monitorování či následného vyhledávání konkrétních stop, jako je tomu právě v rastrovém pátrání. 3) Oblíbenou drogovými dealery. 4) Nové komunikační a další technologie postavily na uvedeném poli právo a politiku před hotovou věc. Internetová síť se zatím reguluje samoorganizací. Nabyla dnes takového významu, že se mění v novou, životně důležitou infrastrukturu či druh veřejného statku. Trh zpravidla neumí dostatečným způsobem infrastruktury monopolní povahy regulovat. Období samoorganizace (jako je např. správa domén) a zcela svobodného neregulovaného využití internetu se po mém soudu z rozmanitých důvodů brzy nachýlí ke konci. 5) Zní: "V rámci své působnosti mohou zpravodajské služby žádat od orgánů veřejné správy nezbytnou pomoc a informace uchovávané těmito orgány v souvislosti s plněním úkolů státní správy." To je vše; na rozdíl od předchozí (a doufám také budoucí) právní úpravy není stanovena žádná povinnost oněch dotazovaných orgánů. Již osm let žádají zpravodajské služby jiné znění, např.: "Zpravodajská služba je v rozsahu potřebném pro plnění úkolů ve své působnosti oprávněna žádat z evidence provozované na základě zvláštního právního předpisu poskytnutí informací od příslušného správce evidence nebo zpracovatele, a to na náklady správce evidence nebo zpracovatele. Správce evidence nebo zpracovatel je povinen žádosti bez zbytečného odkladu vyhovět, nestanoví-li zvláštní právní předpis pro výdej informací zpravodajské službě jiný režim." Odkazy na některé prameny: [1] Wilhelm Dietl, Spolkový kriminální úřad zasahuje, Themis, Praha 2001 [2] Věra Jirásková, Boj proti terorismu a nové "bezpečnostní" zákony v SRN, in Václav Pavlíček a kol., "Právo a bezpečnost státu", sborník, UK Praha, právnická fakulta v nakl. Vodnář, Praha 2002 (2003) [3] Břetislav Dančák, Vojtěch Šimíček (eds.), Bezpečnost České republiky – Právní aspekty situace po 11. září, Mezinárodní politologický ústav MU, Brno 2002 [4] Jan Filip, Nástin problémů bezpečnosti státu z pohledu ústavního práva, in [3] [5] Miloslav Výborný, Nevymýšlet vymyšlené, Lidové noviny, 8.11.2001 [6] Bohumil Pikna, Některé právní aspekty a možnosti omezení základních práv v České republice z hlediska ústavního a evropského práva po 11. září 2001, in [3] [7] Vít Alexander Schorm, Několik poznámek k omezení práv a svobod zaručených Evropskou úmluvou o lidských právech z důvodu bezpečnosti, in [3] [8] Petr Zeman, Zpravodajské služby po 11. září, in: Obrana a strategie, ročník 2, číslo 1, str. 63 – 74, 2002, vydal Ústav strategických studií Vojenské akademie v Brně [9] Jindřiška Syllová, Právní úprava parlamentních kontrolních mechanismů vůči zpravodajským službám v ČR (1990 – 2002), in Václav Pavlíček a kol., "Právo a bezpečnost státu", sborník, UK Praha, právnická fakulta v nakl. Vodnář, Praha 2002 (2003) [10] Alexander Hirsch, Die Kontrolle der Nachrichtendienste, Duncker & Humblot - Berlin 1996 (disertační práce) [11] Geneva Centre for the Democratic Control of Armed forces (dcaf), Intelligence Services and Democracy, Working paper series – No. 13, Geneva, Switzerland, April 2002; přístupno na www.dcaf.ch [12] DCAF Intelligence Working Group, Geneva Centre for the Democratic Control of Armed forces (dcaf), Intelligence Practice and Democratic Oversight – A Practitioner's View, Occasional paper No. 3, Geneva, July 2003; přístupno na www.dcaf.ch [13] SIRC Annual Report 2001-2002, Oct. 2002, www.sirc-csars.gc.ca (uverejné so súhlasom autora) |